Miten korkeakoulujen rahoitusmallit uudistuvat?
Korkeakoulujen rahoitusmalleja uudistetaan parhaillaan vuosille 2025–2028. Suomalainen malli perustuu poikkeuksellisen vahvasti mitattaviin tuloksiin. Yliopistolaisten liitot toivovat vakaampaa rahoitusta.
Teksti terhi hautamäki kuvat Outi Kainiemi
Yliopistot saivat vuonna 2010 yliopistolaissa laajan autonomian. Vastineeksi niitä haluttiin ohjata yhteiskuntaa hyödyttävään toimintaan: tuottamaan suoritteita, kuten tutkintoja, opintopisteitä ja julkaisuja, ja hankkimaan ulkoista rahoitusta.
Vaikka tavoitteena oli kannustaa korkeakouluja profiloitumaan, malli on johtanut samankaltaistumiseen. Se kannustaa korkeakouluja kilpailuun yhteistyön sijaan.
Rahoitusmallia on uudistettu sopimuskausittain. Tällä hetkellä opetus- ja kulttuuriministeriön asettama työryhmä valmistelee ehdotuksensa vuosille 2025–2028. Mukana on muun muassa ministeriön, korkeakoulujen ja korkeakouluhenkilöstön liittojen edustajia.
Suomalainen korkeakoulujen rahoitusmalli on poikkeuksellisen tulosperusteinen. Tämän totesi myös kesäkuussa julkaistu kansainvälinen arviointi, jonka toteuttivat ministeriön tilauksesta Technopolis ja 4Front.
Yliopistojen valtionrahoituksesta 76 prosenttia ja ammattikorkeakoulujen 95 prosenttia perustuu mitattaviin suoritteisiin. Kansainvälinen arviointi totesi, että mallia pidetään yleisellä tasolla toimivana ja läpinäkyvänä. Tuloksia painottava malli katsoo kuitenkin taaksepäin ja tulee ylläpitäneeksi nykytilaa.
Rahoitusmalli ei kannusta uusiin avauksiin
Venäjän kielen ja kulttuurin professori Mika Lähteenmäki Jyväskylän yliopistosta toimii Professoriliiton edustajana rahoitusmallityöryhmässä. Hänen mukaansa mallin ongelma on se, että aiemmin tehty sanelee mahdollisuudet toimia tulevaisuudessa.
”Rahoitusmalli kannustaa jatkamaan asioita, joista on ennenkin palkittu, mutta ei anna vastaavalla tavalla kannustimia uudenlaisiin avauksiin.”
Kun painotetaan tiettyjen vuosien tulosta, niissä voi olla yliopistosta riippumattomia heilahteluja. Korona-aika on hyvä esimerkki. On pohdittava, mitä oikeastaan on syytä mitata.
”Rahoitusmalli kannustaa jatkamaan asioita, joista on ennenkin palkittu, mutta ei anna vastaavalla tavalla kannustimia uudenlaisiin avauksiin.”
Mika Lähteenmäki, venäjän kielen ja kulttuurin professori, Jyväskylän yliopisto
”Joillakin koulutusaloilla työmarkkinat imevät opiskelijat kolmen opiskeluvuoden jälkeen, ja gradu jää tekemättä. Jos tavoitteena on tuottaa yhteiskunnan tarvitsemia osaajia, olemme onnistuneet älyttömän hyvin. Jos tavoitteena on tuottaa tutkintoja, olemme epäonnistuneet totaalisesti. Nämä ovat isoja periaatteellisia kysymyksiä: mitä meidän odotetaan tuottavan?”
Professoriliitto haluaisi suurentaa perusrahoituksen osuutta. Ennustettava rahoitus antaisi mahdollisuuden kehittämiseen, uusiin avauksiin ja ihmisten vakinaistamiseen. Vahvan tulosohjauksen sijaan voitaisiin luottaa korkeakouluihin: ne osaavat määritellä, mikä on järkevää resurssien käyttöä tässä ajassa ja paikassa.
”Jos yritetään miettiä, mikä edistää tiedettä ja mihin rahat kannattaa suunnata, pystyvätkö tähän paremmin vastaamaan yliopiston ammattitutkijat vai ministeriön virkamiehet? On selvää, että veronmaksajien rahoilla pitää toimia vastuullisesti. Kysymys on siitä, voidaanko luottaa tutkijoiden asiantuntemukseen ja integriteettiin: siihen, että he pyrkivät vilpittömästi edistämään tiedettä ja kehittämään yhteiskuntaa.”
Vahvan tulosohjauksen sijaan voitaisiin luottaa korkeakouluihin: ne osaavat määritellä, mikä on järkevää resurssien käyttöä tässä ajassa ja paikassa.
Technopoliksen raportinkin mukaan tehostamisen polku on käyty loppuun.
”Jos opiskelijoiden sisäänottoa kasvatetaan, se on myös resursoitava. Varmaan kaikki, jotka tuntevat korkeakouluympäristöä, tietävät, että tehostaminen näkyy jaksamisongelmina. Niihin pitää suhtautua vakavasti”, professori Mika Lähteenmäki sanoo.
rahoitusmallin tavoitteet ristiriitaisia
Helsingin yliopiston mikrotalousteorian professorin Hannu Vartiaisen mielestä rahoitusmalleissa on valuvika. Yliopistot ovat tehostaneet toimintaansa annetuilla mittareilla, mutta nämä mittaavat puutteellisesti yliopistotyön lisäarvoa yhteiskunnalle: sivistystä, tieteen edistämistä ja valveutuneiden kansalaisten kouluttamista.
Pahimmillaan määrälliset tavoitteet ovat ristiriidassa laadun kanssa. Lisäksi malli palkitsee enemmän toimintaansa parantavia kuin valmiiksi tehokkaita.
Yliopistouudistuksen oli tarkoitus edistää työnjakoa ja yliopistojen erikoistumista. Nollasummapelin vuoksi näin ei tapahdu.
”Jotkin alat ovat kaikille tuottoisampia kuin toiset. Siksi kaikkien kannattaa pyrkiä tuottoisammille aloille”, Vartiainen sanoo.
Pahimmillaan määrälliset tavoitteet ovat ristiriidassa laadun kanssa.
Tieteenalojen julkaisukäytännöt ovat erilaisia, minkä vuoksi tietyt alat näyttäytyvät ”tehottomampina” kuin toiset: humanistiset alat vähemmän tuottavina kuin lääketiede ja tekniikan alat. Toisaalta ministeriön tutkintotavoitteet sementoivat tieteenalajaon, mikä estää vinoutumisen.
”Kannustimet ovat vääränlaisia ja kannustavat tekemään vääriä asioita, mutta onneksi yliopistoilla ei olekaan autonomiaa. Tämä on paradoksaalinen mekanismi, mutta se estää tekemästä todella huonoja asioita”, Vartiainen summaa.
Vartiainenkin kannattaa perusrahoituksen lisäämistä. Rakenteelliseen ongelmaan hän näkee ratkaisuksi jälleen paradoksaalisesti ministeriön aktiivisemman otteen. Jos rahoitus ei kannusta työnjakoon tai yhteistyöhön, ministeriön täytyy koordinoida näitä.
Jos rahoitus ei kannusta työnjakoon tai yhteistyöhön, ministeriön täytyy koordinoida näitä.
”Koko yliopistouudistuksen idea oli autonomia. Nykyinen rahoitusmalli on kuitenkin sen verran ongelmallinen, että tämä olisi helpoin tapa ratkaista vinoumia.”
Vartiainen pitää itsestään selvänä, että yliopistolaisten toimintaa ohjataan jonkinlaisella rahoitusmallilla.
”Ei ole pöllömpi ajatus, että yliopistoissa ei saa tehdä mitä vain. Täytyy tuottaa yhteiskunnalle tarpeellisia asioita, mikä ei ole aina juuri sitä, mikä minusta on mielenkiintoista.”
Rahoitusmallin tavoitteet heijastuvat myös tutkijoiden ja opettajien työhön
Ministeriö on todennut, että malli on tarkoitettu vain rahanjakoon korkeakouluille. Se on kuitenkin valunut tiedekuntiin, laitoksiin ja tutkijoiden ja opettajien työhön.
”Pahimmillaan yksittäisen tutkijan tai opettajan työhön heijastuu samoja määrällisiä mittareita, joita käytetään yliopistojen välisessä resurssien jaossa”, sanoo Tieteentekijöiden puheenjohtaja Tero Karjalainen, joka on myös mukana ministeriön asettamassa työryhmässä.
Korkeakouluhallinnon professori Jussi Kivistö Tampereen yliopistosta teki kollegoidensa kanssa Professoriliitolle pari vuotta sitten selvityksen yliopistojen sisäisistä rahoitusmalleista. Ministeriön mallia toteutetaan vahvasti myös yliopistojen sisällä. Siinä ei ole mitään yllättävää. Kivistön mielestä ministeriö väistää vastuuta, kun se sanoo, että rahoitusmallia ei ole tarkoitettu yliopistojen sisäiseen rahanjakoon. Jos yliopistot saavat rahaa tietynlaisesta julkaisemisesta, tietenkin se vaikuttaa niiden työhön, jotka tutkimustaan julkaisevat.
”Mikä toimija rakentaisi omat insentiivinsä toisin kuin rahat ulkoapäin jaetaan?”
Jussi Kivistö, korkeakouluhallinnon professori, Tampereen yliopisto
”Mikä toimija rakentaisi omat insentiivinsä toisin kuin rahat ulkoapäin jaetaan? Ministeriö pistää mittarin takapuoleen ja sanoo, että olkaa autonomisia. Ei se niin toimi”, Kivistö huomauttaa.
Tieteentekijät ja Professoriliitto julkaisivat vuonna 2019 ehdotuksen reilusta rahoitusmallista, jota Kivistö oli asiantuntijana laatimassa. Siinäkin on tutkinto- ja julkaisumittarit, mutta vähemmällä painolla.
Niin sanotun vakausrahoituksen osuus on 20 prosenttia. Selvityksessä on myös indikaattorikori, josta yliopistot voivat poimia itselleen tärkeitä mitattavia asioita. Se ohjaisi profiloitumiseen samankaltaistumisen sijaan.
Aitoa parannusta vai peliliikkeitä?
Kivistön mukaan tuore kansainvälinen arviointi ei pureutunut perimmäisiin kysymyksiin, joita olisi tärkeää selvittää. Onko toiminta tehostunut ja tuottavuus parantunut laatua uhkaamatta? Millaisilla konkreettisilla toimilla tuloksiin on pyritty?
”Jos tutkintomäärät nousevat, tapahtuuko se rahoitusmallin kannustavuuden takia? Onko yliopisto tehnyt sisäisiä toimia sen eteen vai onko rimaa alentamalla saatu määrää lisättyä?” Kivistö kysyy.
Opintoja voidaan nopeuttaa aidoilla toimilla, kuten hyvällä opinto-ohjauksella ja kurssien järkevällä aikataulutuksella. Määrälliset tavoitteet saattavat kuitenkin ajaa myös ”peliliikkeisiin”, kuten tinkimään suoritusvaatimuksista. Kivistö on kovistellut ministeriötä siitä, onko Suomi niin erilainen kuin muut Euroopan maat, että tarvitsemme ”turboahdetun” rahoitusmallin.
”Mikä on se rajataso, jonka jälkeen ei enempää vauhtia irtoa yliopistojärjestelmästä, vaikka kuinka painaisi kaasua?”
Jussi Kivistö, korkeakouluhallinnon professori, Tampereen yliopisto
”Mikä on se rajataso, jonka jälkeen ei enempää vauhtia irtoa yliopistojärjestelmästä, vaikka kuinka painaisi kaasua? Ei heillä ole siihen vastausta.”
Kivistön mukaan tutkinnon suorittamisaikaa parempi indikaattori olisi valmistumisaste. Se on liittojen julkaisemassa reilussa rahoitusmallissakin mukana.
Nykyinen rahoitusmalli on tutkimusvetoinen: raha tulee rahan luo. Kun yliopisto onnistuu hankkimaan ulkopuolista rahoitusta, se saa palkkioksi rahaa ministeriöltä.
Kivistö pitää Jufo-järjestelmän painoarvoa erittäin poikkeuksellisena. Vaikka vastuullisen arvioinnin periaatteiden mukaan sitä ei tule ulottaa rekrytointeihin ja palkkaukseen, osassa yliopistoja on saatu bonuksia Jufo 3 -julkaisuista.
”Jos näin merkittävä osa rahoituksesta kohdennetaan sen perusteella, minkä tyyppisissä lehdissä ja kirjasarjoissa julkaistaan, mennään aika syvälle tutkimuksen autonomiaan.”
Kohti pitkäjänteisempää suunnittelua
On hyvä, että rahoitusmalleja uudistetaan säännöllisesti. Uudistamisessa on kuitenkin haasteita. Tulos, jonka perusteella rahoitus määräytyy, syntyy parhaillaan. Jos malliin tehdään isoja muutoksia seuraavalle kaudelle, korkeakoulut eivät ehdi reagoida. Korkeakouluhenkilöstön liitot ovatkin nostaneet esiin, että muutokset tulisi valmistella nykyistä pitkäjänteisemmin.
”Isommat uudistukset voisivat ajoittua 2029 alkavaan sopimuskauteen”, sanoo OAJ:n erityisasiantuntija Hannele Louhelainen.
”Prosenttimuutokset rahoitusmallissa kohtelevat eri korkeakouluja eri tavalla. Pienikin muutos voi olla yksittäiselle korkeakoululle tai koulutusalalle merkittävä. Tässä ajassa on muutenkin muutoksia ja taloushaasteita, joten uudistuksilla ei tule tehdä sudenkuoppaa korkeakouluille.”
”Tässä ajassa on muutenkin muutoksia ja taloushaasteita, joten uudistuksilla ei tule tehdä sudenkuoppaa korkeakouluille.”
Hannele Louhelainen, erityisasiantuntija, OAJ
Louhelaisen mukaan on tärkeää, että korkeakoulujen autonomia vahvistuu, ohjaus selkeytyy ja rahoitusmalli huomioi myös laatua. Hän toivoo, että korkeakoulujen duaalimallia kunnioitetaan. Aloituspaikkojen määrässä on oltava kansallisen tason kontrolli.
”Kaikilla tieteenaloilla ei ole samoja mahdollisuuksia hankkia ulkopuolista rahoitusta. Niillä on kuitenkin iso sivistyksellinen merkitys murroksellisessa ajassa. Rahoitusmallilla on tuettava niin korkeakoulujen kuin eri tieteenalojen kehitysmahdollisuuksia.”
On hyvä, että rahoitusmalleja uudistetaan säännöllisesti. Uudistamisessa on kuitenkin haasteita. Tulos, jonka perusteella rahoitus määräytyy, syntyy parhaillaan. Jos malliin tehdään isoja muutoksia seuraavalle kaudelle, korkeakoulut eivät ehdi reagoida. Korkeakouluhenkilöstön liitot ovatkin nostaneet esiin, että muutokset tulisi valmistella nykyistä pitkäjänteisemmin.
”Isommat uudistukset voisivat ajoittua 2029 alkavaan sopimuskauteen”, sanoo OAJ:n erityisasiantuntija Hannele Louhelainen.
”Rahoitusmallilla on tuettava niin korkeakoulujen kuin eri tieteenalojen kehitysmahdollisuuksia.”
Hannele Louhelainen, erityisasiantuntija, OAJ
”Prosenttimuutokset rahoitusmallissa kohtelevat eri korkeakouluja eri tavalla. Pienikin muutos voi olla yksittäiselle korkeakoululle tai koulutusalalle merkittävä. Tässä ajassa on muutenkin muutoksia ja taloushaasteita, joten uudistuksilla ei tule tehdä sudenkuoppaa korkeakouluille.”
Louhelaisen mukaan on tärkeää, että korkeakoulujen autonomia vahvistuu, ohjaus selkeytyy ja rahoitusmalli huomioi myös laatua. Hän toivoo, että korkeakoulujen duaalimallia kunnioitetaan. Aloituspaikkojen määrässä on oltava kansallisen tason kontrolli.
”Kaikilla tieteenaloilla ei ole samoja mahdollisuuksia hankkia ulkopuolista rahoitusta. Niillä on kuitenkin iso sivistyksellinen merkitys murroksellisessa ajassa. Rahoitusmallilla on tuettava niin korkeakoulujen kuin eri tieteenalojen kehitysmahdollisuuksia.”
Käytännön työ käynnistyy syksyn aikana
Syyskuuhun mennessä työryhmä ei ollut tehnyt vielä konkreettisia ehdotuksia. Työryhmää keväällä vetänyt Atte Jääskeläinen mainitsi esityksessään lähtökohdaksi, että rahoitusmalli perustuu jatkossakin tulosperusteiseen rahoitukseen ja strategiarahoitukseen, mutta näiden suhdetta voidaan tarkastella.
Jääskeläinen mainitsi mahdollisia uudistuksia: tulosmittareita olisi tarkoitus vähentää. Myös Jufosta luopumista tutkitaan, jolloin tilalle tulisivat tutkimuksen volyymiä kuvaavat ja akateemisen vaikuttavuuden ja laadun mittarit.
OKM:n kansliapäällikkö Anita Lehikoinen, joka vetää työryhmää syksyn aikana, sanoo kuitenkin, että mitään reunaehtoja uudistuksille ei ole asetettu. Hallitusohjelman kirjauksia käsitellään: ne liittyvät tki-menojen nostotavoitteeseen, valmistumisaikoihin ja koulutuksen kasautumisen vähentämiseen.
Työryhmän tehtävänä on laatia ehdotukset 15. joulukuuta mennessä. Viimeksi malleja uudistettiin vuonna 2019. Tuolloin indikaattoreiden osuuksia muutettiin, esimerkiksi suoritettujen tutkintojen painoarvoa nostettiin. Tuolloinkin työryhmässä oli yliopistolaisten edustus, Tieteentekijät ja OAJ jättivät eriävän mielipiteen.
”Tavoitteena on ottaa kaikki näkökulmat huomioon ja saada aikaan yhteinen ymmärrys. Mutta aina on erilaisia tavoitteita, joista jotkut siilautuvat pois. Syksyn aikana analysoimme muutostarpeita”, Lehikoinen sanoo.
Näin korkeakouluja rahoitetaan
Opetus- ja kulttuuriministeriö ohjaa ja valvoo korkeakoulujen toimintaa ja toimii niiden pääasiallisena rahoittajana. Ministeriö käy niiden kanssa sopimusneuvottelut nelivuotisen sopimuskauden alussa. Neuvotteluissa sovitaan korkeakoululaitoksen yhteiset tavoitteet, korkeakoulukohtaiset toimenpiteet, korkeakoulun tehtävä, profiili, vahvuusalat ja uudet nousevat alat, tutkintotavoitteet sekä niiden perusteella kohdennettavat määrärahat.
Eduskunta päättää perusrahoituksesta vuosittain talousarvion yhteydessä. Lisäksi korkeakoulut saavat ulkopuolista rahoitusta Suomen Akatemialta, Business Finlandilta, säätiöiltä, yrityksiltä, Euroopan unionilta ja muista lähteistä.
Ministeriö jakaa perusrahoituksen yliopistojen kesken pääosin opetuksen ja tutkimuksen suoritteiden perusteella ja ammattikorkeakoulujen kesken koulutuksen sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan suoritteiden perusteella. Korkeakouluilla on lisäksi strategiaperusteinen rahoitusosuus. Rahoituksessa otetaan huomioon myös korkeakoulujen erityisiä valtakunnallisia tehtäviä.
Korkeakoulut päättävät itse, miten ne kohdentavat rahoituksen korkeakoulun sisällä.
Lähde: Opetus- ja kulttuuriministeriö
